Письмо от 30 ноября 2010 года № 3ОП-1/1980
- Принято
- Общественной палатой Российской Федерации
- Общественная палата Российской Федерации направляет заключение по результатам общественной экспертизы проекта Федерального закона N 446526-5 "О полиции".
- Учитывая социальную значимость законопроекта, Общественной палатой Российской Федерации (решение совета от 30 ноября 2010 года) уполномочен принять участие в заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении указанного законопроекта - председатель Комиссии Общественной палаты по общественному контролю за деятельностью и реформированием правоохранительных органов и судебно-правовой системы Анатолий Григорьевич Кучерена.
- В соответствии с частью 2 статьи 118 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации просим обеспечить участие члена Общественной палаты А.Г. Кучерены, уполномоченного советом Общественной палаты, в заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении законопроекта с предоставлением возможности выступления.
- Е.П.Велихов
Заключение по проекту Федерального закона № 446526-5 "О полиции"
- Проектом Федерального закона "О полиции" (далее - законопроект), внесенным в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации, предлагается законодательно закрепить основные принципы, направления и полномочия деятельности органов внутренних дел с учетом положительного опыта в области строительства полицейских институтов в других государствах.
- Преследуя цель перехода к построению современной системы органов внутренних дел, законопроектом по существу сохранены отечественные традиции правового регулирования деятельности правоохранительных органов, которые сегодня урегулированы Федеральным законом "О милиции".
- Нельзя не отметить, что предложенные проектом образ и функционал полиции несколько скорректированы с учетом изменившихся за 20 лет политических и общественных отношений, но при этом законопроект не охватывает многих сторон организации и деятельности полиции, которые бы соответствовали поставленным Президентом Российской Федерации в декабре 2009 г. направлениям принципиальной модернизации действующей милиции.
-
Глава 1. Общие положения (ст. 1 — 4).
- Общественная палата Российской Федерации отмечает, что хотя федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД РФ) и относящаяся к нему полиция не призваны более заниматься такими вопросами, как выдворение из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, проведением техосмотра транспортных средств и др., в целом компетенция правоохранительных органов в лице полиции не претерпевает существенных изменений. Из того, что ставится под сомнение в качестве сферы профессиональной деятельности полиции - охрана имущества и объектов на договорной основе; обеспечение безопасности дорожного движения (почему тогда не авиационного, водного и железнодорожного?) или такие как исполнение административных наказаний и государственная защита судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (почему не ФСО и/или ФСБ).
- Законопроектом вообще не прописаны структура и состав полиции, нет четкого определения ее места в системе государственной власти в целом и в системе федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (ФОИВ), в частности. Из текста проекта можно лишь сделать вывод, что полиция не выделяется в отдельную службу и продолжает быть частью такого органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, хотя многие положения документа касаются компетенции именно его федеральной или территориальных структур. При этом прохождение службы в полиции и отдельных ее подразделениях без ущерба для выполнения их функций может быть отнесено к государственной правоохранительной или гражданской службе и, тем самым, существенным образом определять характер самой полицейской деятельности и ее новый социально ориентированный облик.
- Так, в статье 4, посвященной организации деятельности полиции, не указано:
- - какие структурные подразделения будут входить в состав полиции и, соответственно, не прописаны их основные полномочия;
- - кто назначает на должность и освобождает от занимаемой должности руководителя ФОИВ в сфере внутренних дел;
- - кто назначает на должность и освобождает от занимаемой должности руководителей территориальных органов ФОИВ.
- Полагаем, что законопроектом необходимо урегулировать место и роль полиции в системе органов государственной власти, это могло бы позволить переходу ее отдельных составляющих в горизонтальную структуру, приближенную к населению и муниципальным органам власти, исключив традиционно военизированную "вертикаль".
-
Глава 2. «Принципы деятельности полиции» (ст. 5 — 11) посвящена базовым началам деятельности полиции, разработанным с учетом высокого уровня конфликтности отношений в сфере ее широких дискреционных полномочий. Они состоят в соблюдении прав и Свобод Граждан, законности, беспристрастности, публичном характере функций полиции.
- Важно отметить, что среди них перечислены такие фундаментальные принципы, как запрет применения пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения; невозможность в оправдание незаконного действия или бездействия ссылаться на требования вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства и мотивы. Наряду с этим, гораздо более проблематичным кажется реализация того, каким образом сотрудник полиции может и должен способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию, если прямо не указано на запрет дискриминации по тем или иным мотивам и ответственности за его нарушение.
- Таким образом, с точки зрения провозглашения принципов проект неплох, но в применении их ко многим практическим действиям полицейских он оказался сугубо декларативным и далеким от реальности.
- Отметим как позитивный фактор, что законопроектом предлагается обязать руководителей территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел выступать с отчетами о результатах деятельности полиции перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований, а также перед гражданами. Кроме того, важной представляется новелла, согласно которой полиция оказывает содействие общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка. Но при этом сами формы реализации этих нововведений в проекте практически не раскрываются.
- Почти во всем остались не услышанными предложения ввести в законопроект важный принцип - общественный контроль за деятельностью полиции, ее поднадзорность не только другим ведомствам, но и представителям населения. В статье 9 ряд общественных структур перечислен, но большинство из ее номинальных положений на практике не всегда осуществимы, т.к. последствия осуществляемого ими контроля ни к чему не обязывают органы внутренних дел. Помимо того, даже такие полномочия относятся только к очень ограниченному числу субъектов общественного контроля. Сами граждане и почти все профильные правозащитные организации будут вынуждены действовать лишь опосредованно, через указанные в законе структуры. И почему в этом списке нет Уполномоченного по правам человека, не предусмотрены международные процедуры контроля?
- К тому же, если часть этих структур - Общественная палата Российской Федерации и общественные наблюдательные комиссии в субъектах Российской Федерации - действуют в соответствии с соответствующими федеральными законами, то не нашли своего закрепления в проекте почти все предложения о полномочиях и порядке формирования общественных советов. Рекомендации сделать их действительно рабочими органами, а не обслуживающими структурами интересы МВД, не были услышаны. И то, что федеральный Совет такого типа будет находиться "под крылом" Президента Российской Федерации, почти полностью перекрывается нормой о том, что общественные советы при территориальных органах внутренних дел будут формироваться в порядке, определяемом его руководителем - то есть главой МВД.
- Мы полагаем, что для этого нужны по-настоящему независимые общественные советы, действующие в целях привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка путем их участия в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции (1); проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и ведомственных нормативных правовых актов (2); содействия информированию граждан о деятельности полиции в средствах массовой информации (3); осуществления независимого, в т.ч. журналистского, расследования неправомерных действий сотрудников полиции, в том числе по жалобам граждан и организаций (4).
- Существенно, что эти советы должны формироваться в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации, и быть согласно ему вправе:
- - заслушивать отчеты должностных лиц территориальных органов внутренних дел, в том числе, выражая недоверие их должностным лицам, а также рекомендовать кандидатов на назначение на соответствующие должности;
- - проводить проверки деятельности подразделений и учреждений органов внутренних дел совместно с инспекциями по личному составу;
- - содействовать защите прав и законных интересов сотрудников полиции, в том числе совместно с представителями профсоюзов полиции.
- Во многом сказанное относится к положениям проекта о доверии граждан к полиции и учете их мнения. Заметим, что нельзя обеспечить общественное доверие и поддержку, их можно только заслужить добросовестным исполнением обязанностей. При этом в п. 3 статьи 9 следовало бы указать, что в случае нарушений прав и свобод граждан извинения органов полиции должны приноситься (если это происходит без привлечения судебных органов) официально - в письменном виде за подписью лица, их приносящего.
- Положительно, что общественное мнение о полиции изучает не только само МВД, но в проекте указано на его исследования специализированными вневедомственными институциями. Однако там отсутствует какая-либо конкретика о механизмах мониторинга и учета итогов общественного мнения в дальнейшей работе полиции, какие используются критерии и показатели при его проведении и оценивании деятельности полиции.
- В этой связи Общественная палата Российской Федерации полагает необходимым закрепить в статье 9 следующие нормы:
- 1. Мнения граждан и организаций о результативности и законности действий сотрудников полиции являются основным критерием оценки ее деятельности. Критерии и механизмы регулярного вневедомственного и общественного оценивания деятельности полиции утверждаются в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.
- 2. Социологические исследования и опросы по выяснению мнений граждан и организаций о деятельности федерального и территориальных органов полиции, их отдельных подразделений и служб осуществляются специализированными организациями, уполномоченными на их проведение в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
- 3. Проведение исследований общественного мнения является расходным обязательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
- Регламенты, в соответствии с которыми проводится оценка деятельности полиции, должны предусматривать: учет мнений потерпевших и свидетелей правонарушений, иных заявителей, а также лиц, которым действиями полиции был причинен физический, моральный и имущественный вред; определять уровень защищенности и обеспокоенности граждан действиями сотрудников полиции, выявлять вопросы в сфере безопасности и состояния противодействия преступности, в наибольшей степени волнующие граждан. При этом итоги опросов населения обязаны публиковаться в общедоступных изданиях или информационных сетях в течение месяца с момента получения результатов исследований.
- Отдельное внимание в законопроекте должно быть уделено деятельности полиции с точки зрения проблем потерпевших и свидетелей по уголовным делам.
- Исходя из провозглашенной Президентом Российской Федерации системной реформы, основной функцией полиции должна стать не карательная, а восстановительная. Именно заявитель - ключевая фигура последней, так как от работы с ним зависят эффективность дознания и следствия, отношение граждан и общества к сотрудникам МВД. Хотя в законопроекте нашел свое отражение опыт многих европейских стран относительно статуса полицейского, применения им физической силы и спецсредств, однако, это не относится к созданию специальных подразделений по работе с потерпевшими, направленности полицейского сообщества на профилактику правонарушений; в их методы входят специальные бланки для заявителей по разным видам совершенных против них преступных деяний, целый комплекс обязанностей по работе с потерпевшей стороной и свидетелями преступления. Отсутствует в обязанностях полицейских учет того, что потерпевший или свидетель находятся в неустойчивом психическом состоянии, которое должно учитываться в беседе с ними в доверительном и располагающем тоне, в разъяснении их прав и предоставлении полезной практической информации.
- В этой связи статью 12 проекта следовало бы дополнить пунктом следующего содержания: "при общении с заявителем, потерпевшим, свидетелем преступления информировать об их правах, обязанностях и уголовной ответственности; оказывать помощь в заполнении и подаче заявления о преступлении; информировать об организациях, оказывающих помощь указанным лицам; информировать о фактическом задержании лица, подозреваемого в совершении преступления; информировать об освобождении лица, осужденного к лишению свободы; регулярно информировать о ходе рассмотрения уголовного дела, а также предоставлять иную необходимую информацию в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации".
- Отдельные замечания по гл. 3 "Обязанности и права полиции" (ст. 12 - 13).
- Заметим, что законопроектом права полиции заметно расширены, а часть их выделена в отдельные статьи (задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки), которые по сути представляют собой выдержки из Уголовно-процессуального кодекса РФ, Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".
- Статья 12 часть 1 подпункт 10 дает полиции право "осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных федеральным законом". Термин "иные цели" дает недопустимо широкую возможность трактовки данной нормы, тем более, что не указано, каким именно ФЗ могут быть предусмотрены эти цели. Необходимо сформулировать закрытый перечень целей оперативно-розыскной деятельности.
- В п. 35 статьи 12 по-прежнему на полицию возлагается обязанность по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета граждан, что должно быть возложено на сотрудников ФМС РФ, а полиция вправе только содействовать обеспечению правопорядка при их работе.
- В п. 38 данной статьи необходимо конкретизировать обязанность полиции оказывать содействие органам здравоохранения в доставлении в психиатрические лечебные учреждения по решению суда лиц, уклоняющихся от явки по вызову в эти учреждения, страдающих психическими заболеваниями и представляющих непосредственную опасность для себя и окружающих, включив в Закон указание на то, что доставление указанных лиц проводится сотрудниками полиции только при участии медицинских работников. Это вызвано тем, что отсутствие соответствующих навыков способно привести к причинению телесных повреждений сотрудникам и гибели больного.
- Добавим, что поскольку проектом закрепляется за полицией право на задержание указанных лиц, то необходимо в обязательном порядке проводить учебные занятия для сотрудников полиции, чтобы избежать принесения вреда им и задерживаемым гражданам.
- Особое внимание привлекло положение п. 5 ч. 1 статьи 13, которым сотрудникам полиции дается право беспрепятственно знакомиться в организациях с необходимыми материалами, документами, т.д. Вопрос: "Насколько это необходимо и для чего?". Если возбуждено уголовное дело или ведется дело об административном правонарушении, то подобное ознакомление будет регламентироваться указанными кодексами и федеральным законом. Особо остро этот вопрос встает при условии, что в законопроекте так и не прописан состав полиции.
- Некоторые положения п. 7 ч. 1 данной статьи, наделяющей полицию правом обязать любое лицо покинуть определенное место или удалить его принудительно, фактически противоречат ст. 31 Конституции Российской Федерации, а также ст. 14 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в которой содержится исчерпывающий перечень полномочий представителей органов внутренних дел.
- Формулировка п. 20 части 1 статьи 13 "...временно ограничивать или запрещать дорожное движение, изменять организацию движения на отдельных участках дорог при проведении публичных и массовых мероприятий и в иных случаях в целях создания необходимых условий для безопасного движения транспортных средств и пешеходов либо если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения" является заведомо коррупциогенной, т.к. термин "в иных случаях" дает недопустимо широкую возможность трактовки.
- Существенные ограничения прав граждан содержатся в ст. 13 часть 1 подпункт 2, где вводится право "проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно, если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом; проверять у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности, контроль (надзор) за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством Российской Федерации". Недопустимо отсутствие указания на то, каким именно федеральным законом может быть предусмотрено задержание, а термин "иные документы" дает избыточно широкую возможность трактовки. В связи с этим необходимо четко прописать все возможные основания проверки документов, конкретизировать и указать полный закрытый перечень указанных в данной норме документов.
- Также отметим, что п. 14 ч. 1 той же статьи содержит нововведение, в котором указано время, в течение которого допускается ограничение свободы передвижения гражданина на улице или в другом общественном месте для проверки документов, удостоверяющих личность, получения объяснений на месте, решения вопроса о необходимости применения к нему меры принуждения. Очевидно, что в основном это касается административных правонарушений. Законодателем не указано, будет ли это время включено в общее время задержания, допускаемое при задержании по подозрению в административном правонарушении в соответствии с КоАП Российской Федерации, как оно будет фиксироваться. К тому же, несмотря на то, что законодательством не предусмотрена обязанность постоянно иметь при себе документы, удостоверяющие личность, указанный пункт фактически вводит эту обязанность.
- Отдельные замечания по гл. 4 (ст. 14 - 17).
- Законодатель, наделяя полицию правом задерживать военнослужащих, граждан Российской Федерации, призванных на военные сборы (п. 6 ч. 1 данной статьи), не прописывает, с какого момента гражданин является военнослужащим и призванным на военные сборы.
- Замечания по гл. 5 (ст. 18 - 24).
- Право применения физической силы, спецсредств и огнестрельного оружия. В законопроекте полиция наделяется правом применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в целях выполнения возложенных на нее обязанностей. При этом проект обязывает сотрудника полиции проходить проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия не реже одного раза в год. Следовало бы сохранить прежний порядок периодических проверок - один раз в два месяца, как было на практике ранее.
- Можно только приветствовать, что в порядок и условия применения сотрудником полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия вводится обязательное и в кратчайшее время уведомление родственников или иных близких лиц гражданина, которому нанесены телесные повреждения, а также, если ему причинены ранение либо смерть - обязанность полиции по сохранению без изменения места такого происшествия.
- Применение специальных средств. Введение нового спецсредства в виде сетей расширяет перечень случаев их применения. В частности, во всех случаях задержания лица, застигнутого при совершении преступления и пытающегося скрыться. Необходимо сохранить прежнее ограничение таких ситуаций преступлениями против жизни, здоровья или собственности.
- Запрет применения специальных средств. Целесообразно ввести запрет на нанесение ударов палкой резиновой по голове, шее, ключичной области, животу, половым органам, в область проекции сердца, а также многократное нанесение ударов в одно и то же место не только относительно палки резиновой, но и других специальных средств, предметов, а также относительно применения физической силы.
- Положительным моментом является то, что проект отменяет право сотрудника полиции в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости при отсутствии специальных средств или огнестрельного оружия использовать любые подручные средства. Практика показывает, что применение подручных средств нередко приводило к гибели задерживаемого или к причинению ему увечья.
- Гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника полиции. Законодатель расширил право сотрудника полиции на производство выстрела на поражение нападающего на него лица, если имеет место попытка достать нечто из одежды без команды сотрудника полиции либо совершить другие действия, которые могут быть расценены как угроза насилия или завладения оружием. Очевидно, что введение этого права продиктовано участившимися случаями с целью завладения табельным оружием или просто с целью причинения вреда здоровью сотруднику полиции. Возможно, это и оправдано, хотя если акцент делается на субъективное мнение сотрудника полиции, то такая норма может иметь весьма негативные последствия.
- Замечания к правовому положению сотрудника полиции (гл. 6, ст. 25 - 35).
- Фактически вводится запрет на высказывание любого мнения относительно деятельности государственных органов и их руководителей, а также самого ФОИВ в сфере ВД по принципу "сор из избы не выносить". Видимо, введение этого запрета связано с участившейся критикой деятельности руководства милиции. Однако данный запрет противоречит Конституции Российской Федерации (ст. 29) и постановлениям Европейского суда по правам человека.
- Привлечение других сотрудников органов внутренних дел к выполнению возложенных на полицию обязанностей.
- Непонятно, о каких именно лицах идет речь, так как проект не указывает, какие структурные подразделения органов внутренних дел будут входить в состав полиции и ФОИВ в сфере ВД.
- Ответственность сотрудника полиции. Данный раздел содержит пункт, который указывает, что на сотрудника полиции не распространяются отдельные обязанности, ограничения и запреты, предусмотренные статьями 27, 29 и 30 настоящего Федерального закона, когда это препятствует осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Указано при этом, что в каждом отдельном случае это осуществляется в порядке, устанавливаемом ФОИВ в сфере ВД. Данное положение очень расплывчато, нуждается в конкретизации и комментариях, что невозможно без указания порядка установления.
- По главе 7 "Прохождение службы в полиции" (ст. 36 - 43).
- Служба в полиции. Содержит в себе общие положения, закрепляет за Президентом Российской Федерации назначение на должности высшего начальствующего состава полиции и освобождение от этих должностей. Никаких сведений о назначении на должность и освобождение от занимаемой должности старшего начальствующего состава статья не содержит. Включение этих сведений было бы логично.
- Поступление на службу в полицию. В указанную статью включены положения, которые ранее регулировались нормативно-правовыми актами. Нововведением является регламентация оформления личного поручительства на гражданина, поступающего на службу в полицию. Порядок такого поручительства не прописан, дается ссылка на порядок, определяемый ФОИВ в сфере ВД. Данный пункт требует подробных разъяснений, так как с трудом укладывается в стратегию противодействия коррупции. Очевидно, что поручиться можно либо за хорошо знакомого человека или за человека, за которого может поручиться кто-то из твоих коллег, что вряд ли будет способствовать борьбе с коррупцией. Нужно отметить, что законодатель не указывает, какова ответственность поручителя в случае, если человек, за которого он поручился, не пройдет испытательный срок.
- Испытание при поступлении на службу в полицию.
- Законодатель увеличивает срок испытания для граждан Российской Федерации, поступающих на службу в полицию. Ранее максимальный срок составлял 6 месяцев, теперь 1 год. Насколько это целесообразно - трудно сказать. Это покажет практика.
- Особенности режима служебного времени сотрудников полиции. Законодатель достаточно подробно расписывает условия, когда сотрудники полиции могут быть привлечены к сверхурочным работам и порядок оплаты этих работ, используя положения действующего трудового законодательства.
- Исключение составляют лишь те нормы, где подробно описано, в каких случаях сотрудник может быть без его согласия переведен на изменение режима служебного времени, на него могут быть возложены дополнительные обязанности и временно переведен на работу в другую местность. Здесь ничего не говорится про условия оплаты и не указано, каким нормативно-правовым актом это будет регулироваться.
- Вместе с тем законодатель указывает, что отказ сотрудника полиции от выполнения служебных обязанностей является основанием для увольнения его со службы в полиции. Это основание не содержится в ст. 42 "Увольнение со службы в полиции" и неясно, какое отношение это имеет к особенностям режима служебного времени сотрудников полиции.
- Профессиональная подготовка сотрудников полиции.
- Данная статья содержательно мало отличается от ст. 21 Федерального закона "О милиции", что не соответствует изменениям в остальных частях законопроекта.
- Увольнение со службы в полиции.
- Перечень оснований увольнения сотрудника полиции в законопроекте значительно расширен и, отчасти, ужесточен по сравнению с действующим Законом. Кроме того, нет указания на то, что он является исчерпывающим.
- Принципиально важно, что не урегулирован законодательно переход сотрудников милиции на службу в полицию (часть 3 ст. 54), где сказано, что "сотрудники органов внутренних дел подлежат внеочередной аттестации в порядке и сроки, которые определяются Президентом Российской Федерации". Полагаем, что в определении критериев и в процессе осуществления столь необходимой переаттестации должны участвовать независимые эксперты и представители общественных структур, указанных в настоящем Законе.
- По главе 8 "Социальная защита сотрудника полиции" (ст. 44 - 48).
- Оплата труда сотрудника полиции. Законодателем внесен ряд изменений по сравнению с действующим законом, при этом:
- - нет четкого указания на орган, устанавливающий виды и размеры денежного довольствия сотрудников полиции. Ранее это было Правительство Российской Федерации;
- - изменена формулировка "Оплата труда сотрудника полиции производится в виде денежного довольствия, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности". Ранее, в ФЗ "О милиции" было указано: "виды и размеры денежного довольствия сотрудников милиции... должны обеспечивать достаточные материальные предпосылки для комплектования кадров милиции на конкурсной основе, учитывать характер и условия службы". Эти, казалось бы, незначительные изменения не дают основания полагать, что законодатель старается обеспечить сотрудников полиции достаточными материальными средствами, то есть денежным довольствием, которое будет не только обеспечивать достойное существование, но и учитывать характер и условия службы. Предложенный законопроект говорит о денежном вознаграждении только как о материальном обеспечении и стимулировании профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности. Понятие стимулирования можно трактовать по-разному.
- Страховые гарантии сотруднику полиции и выплаты в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей.
- Не содержится указание на срок, в течение которого должны быть произведены выплаты единовременного пособия, предусмотренного в случае гибели сотрудника полиции при исполнении служебных обязанностей и смерти гражданина Российской Федерации в течение года после увольнения со службы в полиции вследствие увечья. Это может повлечь за собой соответствующие нарушения по срокам выплат.
- По-прежнему, при расчете единовременного пособия законодателем берется за основу размер оклада денежного содержания, который включает в себя только оклад по должности и оклад по званию. Вместе с тем сотрудник полиции (милиции), проходя службу, получает ежемесячное денежное вознаграждение, которое помимо указанных окладов включает в себя различные надбавки, в том числе и за выслугу лет. Очевидно, что если бы сотрудник продолжал служить, то ежемесячно он получал бы денежное вознаграждение, включающее в себя указанные выше надбавки, а выслуга лет у него уже не уменьшилась бы. Такая надбавка должна учитываться, так как это величина постоянная, которая едва ли при наступившем случае единовременной выплаты изменится.
- Законодатель не учел в ч. 6 настоящей статьи решения Конституционного Суда Российской Федерации, изложенного в Постановлении от 15 июля 2009 года N 13-П, которое признало аналогичную статью ФЗ "О милиции" (ст. 19 ч. 4) не соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой она во взаимосвязи со ст. 1084 ГК РФ позволяет правоприменительным органам отказывать в выплате ежемесячной денежной компенсации сотрудникам милиции в возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья в связи с осуществлением ими служебной деятельности, исключающим для них возможность дальнейшего прохождения службы, при отсутствии виновных противоправных действий органов внутренних дел, других государственных органов и должностных лиц.
- Права сотрудника полиции на жилищное обеспечение.
- Указанная статья по содержанию практически аналогична ст. 30 Закона "О милиции", но содержит законодательное закрепление обязательного наличия у полиции специализированного жилищного фонда. Ранее, в Законе "О милиции" было указано, что милиция может иметь специализированный жилищный фонд, то есть это было не обязательное условие.
- Проектом Закона отменена первоочередность обеспечения жилой площадью сотрудников полиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, а также упразднено право на получение беспроцентных ссуд на индивидуальное и кооперативное жилищное строительство.
- Обобщая внесенные изменения, можно говорить о сокращении прав сотрудника полиции на жилищное обеспечение.
- К главе 9 "Финансовое и материально-техническое обеспечение полиции" (ст. 49 - 50).
- В проекте предполагается возможность не только федерального, но и местного финансирования деятельности полиции по реализации ее полномочий из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
- Однако законодатель не обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществлять эти расходы, а лишь наделяет их таким правом. При этом подробно не указано, какие именно статьи расходов могут финансироваться из местного бюджета и в каком объеме.
- Существующая в настоящее время практика доплат, производимых из местных бюджетов участковым уполномоченным, то есть носящая личностный характер, хоть и в завуалированном виде, но является средством оказания давления на деятельность должностного лица. Другое дело, если из местного бюджета будут финансироваться расходы, связанные с материально-техническим обеспечением полиции, какие-то социальные выплаты и т.п., то есть расходы, не носящие личностный характер.
- Заметим, что в пояснительной записке к законопроекту сказано, что принятие Закона "О полиции" не потребует дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета. Однако несложно предположить, что только переименование ее повлечет за собой увеличение расходов, не говоря уж об указанных выше изменениях в процессе бюджетного финансирования деятельности органов внутренних дел, которые должны быть закреплены в законодательстве.
- По главе 10 "Контроль и надзор за деятельностью полиции".
- Данная глава не содержит запрет на вмешательство органов государственной власти в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административном правонарушении, что недопустимо.
- Обжалование действий (бездействий) сотрудника полиции.
- Данный подраздел уже не отвечает действительности и нуждается в изменениях, т.к. в него должны быть включены основания для обращения в Следственный комитет Российской Федерации и, одновременно, должны быть учтены надзорные функции органов прокуратуры по контролю за законностью и обоснованностью действий сотрудников Следственного комитета Российской Федерации.
- Заключение
- Приведенный выше краткий анализ данного законопроекта и, частично, его сравнение с действующим ФЗ "О милиции" показывает, что в основном в него внесены только те поправки, которые не меняют сути разработанного МВД Российской Федерации текста законопроекта, а предложения, полученные в ходе его общественного обсуждения, носят бессистемный характер.
- По-прежнему при отсутствии цельной и четкой концепции реформирования всей системы МВД Российской Федерации и милиции как ее ядра остается неясной не только структура централизованной системы федерального органа исполнительной власти в данной сфере, но и функционал и, соответственно, компетенция и полномочия составляющих ее частей.
- Остается открытым и вопрос кадровой политики, поскольку предложенный законопроект фактически никаких нововведений в данном отношении не содержит. Это же относится и к повышению профессионального уровня сотрудников полиции, процессу обучения и переподготовки в соответствии с требованиями времени.
- Наконец абсолютно необходимо дополнить законопроект поправками в части, относящейся к участию населения и институтов гражданского общества в деятельности полиции и гражданскому контролю над ней.
- Для этого Общественной палатой Российской Федерации совместно с Советом при Президенте Российской Федерации по содействию развития гражданского общества и правам человека предлагаются минимально необходимые поправки, которые обобщают мнения, высказанные в ходе публичного обсуждения и экспертного анализа законопроекта.
- Предлагаемые изменения в ряд его норм (ст. 4, 8, 9 и 50) направлены на обеспечение реальной открытости и конкретных механизмов подотчетности полиции, кардинально иной системы оценки ее деятельности, обеспечение эффективной "обратной связи" с гражданами и общественного контроля работы полиции.
- Общественная палата Российской Федерации в целом поддерживает законопроект, но с учетом высказанных замечаний считает, что законопроект нуждается в тщательной доработке.