Письмо от 23 ноября 2010 года № 3ОП-2/1909
- Принято
- Общественной палатой Российской Федерации
- Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона N 431376-5 "О Следственном комитете Российской Федерации".
- Направляем заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы указанного законопроекта.
- С.Н.Катырин
Заключение общественной палаты Российской Федерации по проекту Федерального закона № 431376-5 «О следственном комитете Российской Федерации»
- Заключение Общественной палаты Российской Федерации по проекту Федерального закона N 431376-5 "О Следственном комитете Российской Федерации" подготовлено в соответствии с полномочиями Общественной палаты Российской Федерации, установленными Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации".
- Проект Федерального закона N 431376-5 "О Следственном комитете Российской Федерации" (далее - законопроект) внесен Президентом Российской Федерации. Двухлетняя практика деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации показала необходимость более четкого разграничения функций прокурорского надзора и предварительного следствия. В этой связи принятие специального закона, направленного на регулирование и установления более четкой регламентации деятельности Следственного комитета Российской Федерации при исполнении им обязанностей, возлагаемых законодательством, определения его статуса, является объективной необходимостью.
- Кроме того, нельзя не согласиться, с тем, что функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры Российской Федерации создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры Российской Федерации. Что в свою очередь позволит повысить объективность следствия и тем самым обеспечить законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан (пояснительная записка к законопроекту).
- 14 октября 2010 года законопроект был предметом обсуждения общественных слушаний, участники которых отметили, что при наличии в законопроекте положительно оцениваемых правовых гарантий и механизмов, законопроект содержит ряд достаточно серьезных недостатков и нуждается в существенной доработке.
- Общественная палата считает необходимым отметить, что:
- 1. В соответствии с п. 1 - 3 ч. 1 ст. 7 законопроекта, "руководитель следственного органа Следственного комитета и следователь при осуществлении возложенных на них полномочий вправе:
- 1) беспрепятственно входить по предъявлении служебного удостоверения на территорию и в помещения, занимаемые федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, иметь доступ к их документам и материалам;
- 2) требовать от руководителей и других должностных лиц органов, предприятий, учреждений и организаций, указанных в пункте 1 настоящей части, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, а также производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов и привлекать к участию в этих проверках, ревизиях, исследованиях специалистов;
- 3) вызывать должностных и иных лиц для объяснений при осуществлении досудебного производства."
- При этом "требования (запросы, поручения) руководителя следственного органа Следственного комитета и следователя, предъявленные (направленные, данные) в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными и иными лицами незамедлительно или в указанный руководителем следственного органа Следственного комитета или следователем срок" (ч. 2 ст. 7 законопроекта). А "неисполнение законных требований руководителя следственного органа Следственного комитета и следователя, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации" (ч. 4 ст. 7 законопроекта).
- Однако указанные правомочия руководителя следственного органа Следственного комитета и следователя жестко и не допускающим двойного толкования способом не увязаны в законопроекте с требованиями, условиями и процедурами, закрепленными в Уголовно-процессуальном кодексе, с конкретными процессуальными действиями руководителя следственного органа Следственного комитета и следователя.
- Но в силу ч. 4 ст. 1 законопроекта к "основным задачам" Следственного комитета, помимо вполне логичной задачи "оперативного и качественного расследования преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации" (п. 1 ч. 4 ст. 1 законопроекта), также отнесены: "2) обеспечение законности при производстве предварительного следствия, а также защита прав и свобод человека и гражданина; 3) осуществление процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц; 4) организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления причин и условий, способствовавших совершению преступлений, принятие мер по их устранению; 5) осуществление в пределах своих полномочий международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства; 6) разработка мер по выработке и реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве; 7) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; 8) определение совместно с другими следственными органами федеральных органов исполнительной власти (при федеральных органах исполнительной власти) порядка составления и представления статистических отчетов и отчетности о следственной работе, процессуальном контроле, состоянии преступности и раскрываемости преступлений" (п. 2 - 8 ч. 4 ст. 1 - законопроекта).
- Следовательно, положения ч. 1, 2 и 4 ст. 7 с учетом положений ч. 4 ст. 1 юридически совершенно неопределенно, размыто закрепляют круг правовых оснований и условий для правомерных правовых требований руководителя следственного органа Следственного комитета или следователя беспрепятственно входить в помещения, иметь доступ к их документам и материалам, требовать предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, осуществлять иные требования, предусмотренные ч. 1 ст. 7 законопроекта. По смыслу указанных норм законопроекта, получается, что руководитель следственного органа Следственного комитета или следователь вправе предъявлять такие требования, мотивируя это любым (по их усмотрению) полномочием (задачей) из указанных в ч. 4 ст. 1 законопроекта, например - разработкой мер по выработке и реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве. А лицо, к которому обращены указанные требования, просто не вправе отказаться их выполнять, независимо от того, что никакого уголовного дела не возбуждено, что это лицо не является участником уголовно-процессуальных отношений и т.д.
- Очевидно, что такая неопределенность в закреплении оснований и условий реализации процессуальных полномочий руководителя следственного органа Следственного комитета и следователя, их неограниченность этапами уголовного процесса и соответствующими процессуальными процедурами, иными четко сформулированными нормами, определяющими пределы указанных полномочий, не может не вызывать возражений, поскольку повлечет правовую вседозволенность Следственного комитета Российской Федерации и, соответственно, правовую бесправность граждан, явится грубейшим нарушением принципа состязательности и ряда иных принципов уголовного процесса. Как одно из следствий, данный недостаток обуславливает существенный коррупциогенный потенциал законопроекта.
- 2. Согласно п. 2 ч. 2 ст. 5 законопроекта Следственные органы и учреждения Следственного комитета "действуют гласно в той мере, в какой это не нарушает права и свободы человека и гражданина, не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, законодательства Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне". Но в свете п. 2 ст. 6 законопроекта о том, что "руководитель следственного органа Следственного комитета и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов", указанная норма теряет смысл. Тогда в чем будет проявляться гласность? Что явится предметом этой гласности?
- 3. Конституционные гарантии свободы массовой информации, ряд иных конституционно установленных гарантий прав и свобод человека требуют уточнения формулировки ч. 1 ст. 6 в части недопустимости "воздействия в какой-либо форме на работника Следственного комитета в целях оказания влияния на принимаемое им решение или воспрепятствования в какой-либо форме его деятельности", поскольку размытость, существенная неконкретность формулировки оставляет всю полноту правомочия трактования ее смысла применительно к конкретным условиям за работниками Следственного комитета Российской Федерации. Под процитированную формулировку можно подверстать практически любые действия, это недопустимо.
- 4. Требуется установление дополнительных механизмов надзора за соблюдением законности и контроля за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации, рассмотрения и разбора жалоб на руководителя следственного органа Следственного комитета или следователя. В этом смысле ст. 28 законопроекта требует существенной доработки.
- В ст. 11 отсутствуют гарантии и механизмы рассмотрения жалоб на процессуальные нарушения, не составляющие в явном виде состава преступления или признаков административного правонарушения.
- С учетом вышеизложенного Общественная палата считает возможным поддержать принятие в первом чтении проекта Федерального закона N 431376-5 "О Следственном комитете Российской Федерации" при условии принятия соответствующих замечаний и предложений.