Об оптимизации практики применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при проведении административного расследования по делам, связанным с защитой прав потребителей в сфере потребительского кредитования
- Принято
- Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
- Эффективная реализация функций по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей, возложенных на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, во многом зависит от того, насколько действенно территориальные органы Роспотребнадзора обеспечивают пресечение фактов нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, применяя предусмотренные законом меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий соответствующих нарушений со стороны виновных лиц.
- Особую актуальность данное обстоятельство приобретает тогда, когда речь идет о тех сегментах рынка, где необходимый уровень защиты соответствующих прав и законных интересов граждан (при всей их очевидной социально-экономической значимости) на сегодняшний день не достаточно гарантирован императивными правовыми нормами, что среди прочего приводит к формированию неоднозначной и противоречивой судебной практики, причем как в рамках гражданских, так и административных правоотношений.
- На рынке финансовых услуг к числу таких сегментов, характеризующихся значительно возросшей за последнее время степенью конфликта интересов сторон обязательства, относится область потребительского кредитования.
- Это требует от Роспотребнадзора выработки единообразных подходов к выбору форм и методов соответствующей работы, основу которой должно определять последовательное стремление к отстаиванию (в том числе в судах) своей правовой позиции по всему спектру имеющихся здесь проблемных вопросов, а также минимизация соответствующих процессуальных издержек в рамках осуществления производства по делам об административных правонарушениях.
- Основной проблемой в сфере потребительского кредитования в последнее время становится вопрос практического разрешения ситуаций, связанных с возникновением задолженности перед кредитными организациями у граждан, заключивших с банком кредитный договор и (или) воспользовавшихся его кредитными картами, что объективно заставляет Роспотребнадзор повысить действенность принимаемых мер в первую очередь в отношении тех субъектов банковской деятельности, которые являются лидерами в предоставлении подобного рода финансовых услуг.
- Как правило, получить кредит с помощью таких карт банк предлагает гражданам, которые ранее уже пользовались услугами соответствующей кредитной организации, заключая кредитный договор с целью приобретения на заемные денежные средства того или иного товара в торговых предприятиях, имеющих "представительства" банка и рекламирующих "продажу товаров в кредит".
- Не обладая специальными познаниями в банковской сфере и не получив всего объема достоверной, однозначно понимаемой и исчерпывающей информации, которая в наглядной и доступной форме позволяла бы гражданину делать осознанный выбор в пользу подобного способа получения заемных денежных средств, гражданин, чье общение с банком в данном случае имеет, как правило, характер почтовой переписки и (или) телефонных переговоров, становится невольным "заложником" кредитора, т.е. банка.
- Действительно, активировав карту, полученную по почте, с помощью соответствующего кода, гражданин вступает, таким образом, в отношения с банком, становясь стороной денежного обязательства - должником, в чьи обязанности входит погашение кредита (основного долга) и уплата процентов за пользование кредитом.
- В то же время, как отмечалось в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, посвященного отношениям между банками и их клиентами-вкладчиками, "гражданин как экономически слабая сторона в этих правоотношениях нуждается в особой защите своих прав, что влечет необходимость в соответствующем правовом ограничении свободы договора и для другой стороны, т.е. для банков", а "...конституционная свобода договора не является абсолютной, не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод".
- Однако банки за счет явно хорошо просчитанной тактики поведения по отношению к заемщику (который во многих случаях по всем критериям изначально вообще не должен рассматриваться в качестве платежеспособного кредитора ввиду своего объективно "слабого" социального положения), манипулируя чувствами и доверчивостью граждан, "покупающихся" на доступность и простоту получения кредита, по сути, искусственно способствует возникновению у последнего задолженности по платежам, которая автоматически приводит к соответствующим санкциям в виде штрафов (неустоек) и резкому возрастанию общей суммы долга.
- При этом все попытки получения каких-либо объяснений от банка по структуре платежей, основаниям возникновения в тот или иной период конкретной суммы долга и т.д. сводятся к ничего не значащему телефонному общению с сотрудниками банка, которые юридически не несут никакой ответственности за свои действия.
- В результате граждане становятся "вечными" должниками банка, поскольку им постоянно выставляются для оплаты различные счета. Причем это происходит даже после того, как граждане, возвратив карту банку и будучи уверенными в полных взаиморасчетах, по прошествии определенного времени неожиданно для себя вновь получают якобы неоплаченные счета.
- При этом становится вполне очевидной помимо прочего вероятность попадания должников в "черные списки" лиц с ненадлежащей кредитной историей, что на практике может вообще навсегда "вычеркнуть" их из числа участников соответствующих отношений с какими бы то ни было кредитными организациями.
- Именно данная проблема в сфере потребительского кредитования в условиях недостаточного нормативно-правового урегулирования соответствующих правоотношений и связанной с этим противоречивости судебной практики является, по мнению Роспотребнадзора, в настоящее время наиболее актуальной, в связи с чем Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека отмечает необходимость совершенствования соответствующей деятельности по всему спектру вопросов, относящихся к рассматриваемой области деятельности кредитных организаций.
- В этой связи особую значимость для Роспотребнадзора, как для административного органа, и его должностных лиц приобретает последовательность осуществления соответствующих административных процедур и оптимизация связанных с этим процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
- Применительно к сфере потребительского кредитования основу инициативных действий территориальных органов Роспотребнадзора, направленных на защиту прав потребителей, как правило, определяют соответствующие обращения (заявления, жалобы) физических лиц, которые в соответствии с положениями пункта 3 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс) являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении.
- Согласно пункту 3 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным, в том числе, с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ.
- Поскольку административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в тех отраслях законодательства, которые перечислены в части 1 статьи 28.7 КоАП РФ (законодательство о защите прав потребителей в их числе), применительно к рассматриваемой области правоотношений - потребительскому кредитованию является не только правомерным, но и целесообразным его проведение по каждому факту соответствующих обращений граждан.
- В соответствии с частью 2 статьи 28.7 КоАП РФ решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается в виде определения должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ и Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 01.06.2005 N 421 "Об утверждении перечня должностных лиц Роспотребнадзора и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях". При этом в отдельных случаях исчерпывающий круг должностных лиц, участвующих в проведении административного расследования, определяется с учетом соответствующих положений части 4 статьи 28.7 КоАП РФ.
- Проведение административного расследования без вынесения определения Кодексом не предусматривается.
- Учитывая, что административное расследование в силу положений части 1 статьи 28.7 КоАП РФ представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий со стороны указанных выше лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление, его проведение в каждом случае объективно должно сопровождаться реальными действиями, направленными на всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение всех обстоятельств дела и разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП РФ).
- К числу таких действий, в частности, следует относить обязательную идентификацию лица, направившего жалобу, с реальным заемщиком денежных средств по соответствующему договору с банком и признание его в качестве потерпевшего, т.е. участника производства по делу об административном правонарушении (статья 25.2 КоАП РФ).
- Для этой цели Роспотребнадзор считает целесообразной отработку практики проведения опроса потерпевшего (заявителя) на основании положений части 4 статьи 25.2 КоАП РФ (в порядке и с соблюдением требований, установленных статьей 25.6 Кодекса), что предполагает вызов потерпевшего к должностному лицу, осуществляющему административное расследование и фиксирование его показаний (ответов на поставленные вопросы) в соответствующем протоколе (см. также статью 26.3 КоАП РФ).
- Кроме того, учитывая, что обязательственные правоотношения по кредитному договору с банком по определению предполагают индивидуализацию соответствующего физического лица, при рассмотрении в рамках административного расследования соответствующей жалобы, подписанной заявителем, не являющимся стороной по такому договору, необходимо среди прочего установить его полномочия по представлению интересов заемщика, т.е. потерпевшего. В конечном итоге такой заявитель, с точки зрения возможности его участия в производстве по делу об административном правонарушении и требований Кодекса, может быть определен как законный представитель потерпевшего (статья 25.3 КоАП РФ) или представитель (статья 25.5 КоАП РФ).
- Удостоверение полномочий указанных лиц осуществляется в порядке, установленном соответственно частью 3 статьи 25.3 и частью 3 статьи 25.5 КоАП РФ. При этом следует учесть, что согласно части 1 статьи 25.5 КоАП РФ полномочия представителя потерпевшего могут сводиться лишь для оказания ему юридической помощи, а к участию в производстве по делу об административном правонарушении представитель допускается только с момента составления протокола об административном правонарушении (часть 4 статьи 25.5 КоАП РФ).
- Заявления неуполномоченных лиц, послужившие поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, в рамках административного расследования в конечном итоге должны рассматриваться в контексте соответствующих положений статьи 1.5 и статьи 1.6 КоАП РФ.
- Принимая во внимание необходимость учета всех обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении (статья 26.1 КоАП РФ), своевременного исключения неустранимых сомнений в виновности лица (в данном случае - банка как юридического лица), привлекаемого к административной ответственности (часть 4 статьи 1.5 КоАП РФ), в рамках проводимого административного расследования необходимо в числе прочих юридически значимых процессуальных действий выносить определения об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела (статья 26.10 КоАП РФ), и (или) направлять соответствующие запросы для получения доказательств по делу (статья 26.9 КоАП РФ).
- Необходимость получения запрашиваемой подобным образом информации может быть связана с выяснением (уточнением) наличия события административного правонарушения, установлением лица, совершившего противоправные действия (бездействие), определением степени виновности лица, в отношении которого возбуждено дело, в совершении административного правонарушения, выявлением иных обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.
- В последнее время массовый характер приобрела практика осуществления банками своей деятельности, связанной с кредитованием граждан, через многочисленные так называемые "дополнительные офисы", "кредитно-кассовые офисы", "операционные кассы вне кассового узла", "центры кредитования" и иные "внутренние структурные подразделения", создающиеся, как правило, в крупных предприятиях сетевой торговли ("Эльдорадо", "Техносила", "Евросеть" и т.д.). Тем самым банки фактически игнорируют требования гражданского законодательства, предъявляемые к порядку организации деятельности юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений.
- Особое внимание в этой связи следует уделять документальному выяснению вопроса правомерности осуществления кредитной организацией как юридическим лицом своей деятельности, связанной с заключением (исполнением) обязательств по кредитному договору с гражданином, вне места своего нахождения, которое в соответствии с положениями статьи 54 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) определяется местом его государственной регистрации.
- По общему правилу, закрепленному в статье 55 ГК РФ, осуществление соответствующей деятельности юридическим лицом вне места своего нахождения (своей регистрации) допускается только через филиалы и представительства, указываемые в учредительных документах создавшей их организации.
- Аналогичные положения применительно к рассматриваемой области правоотношений закреплены и в статье 22 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности", согласно которой филиалы и представительства кредитной организации осуществляют свою деятельность на основании положений, утверждаемых создавшей их кредитной организацией. При этом представительство кредитной организации не имеет права осуществлять банковские операции.
- Согласно той же правовой норме банк открывает на территории Российской Федерации филиалы и представительства с момента соответствующего уведомления Банка России, в котором указываются почтовый адрес филиала (представительства), его полномочия и функции, сведения о руководителях, масштабы и характер планируемых операций, а также представляются оттиск его печати и образцы подписей его руководителей, что само по себе может определять содержание запрашиваемой информации как в Банке России (его территориальных учреждениях <*>), так и у самой кредитной организации в целях определения легитимности ее деятельности на соответствующей территории.
-
--------------------------------
- <*> Согласно пп. 11 п. 1 ст. 14 Положения о территориальных учреждениях Банка России от 29.07.1998 N 46-П (утверждено Советом директоров Банка России 10.04.1998, протокол N 15) эти учреждения "осуществляют надзор за деятельностью филиалов кредитных организаций, находящихся на подведомственной территории, независимо от места нахождения головного офиса кредитной организации".
- Кроме того, немаловажное процессуальное значение с точки зрения соблюдения формальных требований КоАП РФ к порядку привлечения к административной ответственности юридических лиц (в части правильного определения законного представителя юридического лица согласно статье 25.4 КоАП РФ) имеет то обстоятельство, что руководители филиалов и представительств назначаются руководителем создавшей их кредитной организации и действуют на основании выданной им в установленном порядке доверенности.
- Необходимость своевременного и правильного определения законного представителя юридического лица, как и потерпевшего по делу, диктуется помимо прочего обязанностью соблюдения требований части 3.1 статьи 28.7 КоАП РФ, согласно которой копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении в случае проведения административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, и потерпевшему.
- Также, во избежание появления формальных поводов для последующего оспаривания как такового факта проведения административного расследования при выявлении административного правонарушения в области защиты прав потребителей, должностному лицу, уполномоченному на составление протокола об административном правонарушении, при решении вопроса о проведении административного расследования следует в обязательном порядке принимать во внимание цель законодательства о защите прав потребителей и его направленность (в данном случае применительно к сфере потребительского кредитования) на своевременное получение гражданами полной, необходимой и достоверной информации об услугах и об их исполнителях, обеспечение права на приобретение услуг надлежащего качества и защиту от включения в договор условий, ущемляющих права потребителей.
- Указанное означает, что вопрос о том, является ли защита прав потребителей приоритетной целью закона, регулирующего отношения в кредитно-финансовой сфере, за посягательство на которые установлена административная ответственность (в частности, по части 1 и части 2 статьи 14.8 КоАП РФ), в той или иной форме должен найти свое отражение в соответствующем определении при описании повода для возбуждения дела об административном правонарушении и данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (часть 3 статьи 28.7 КоАП РФ).
- В связи с этим при решении вопроса о применении положений законодательства о защите прав потребителей к отношениям по кредитному договору, заключаемому между банком и гражданином, необходимо, в частности, иметь в виду нижеследующее.
- В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.1994 N 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут среди прочего возникать из договоров на оказание финансовых услуг (включая предоставление кредитов, открытие и ведение счетов клиентов-граждан, осуществление расчетов по их поручению и др.), направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд потребителя-гражданина, не связанных с осуществлением им предпринимательской деятельности.
- По общему правилу, закрепленному пунктом 2 статьи 1 ГК РФ, граждане (физические лица) и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договоров и в определении любых, не противоречащих законодательству, условий договора. Однако, несмотря на то, что согласно статье 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора и могут заключать договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами, а понуждение к заключению договора не допускается, любой договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами, как того требует статья 422 ГК РФ.
- Предоставление банком гражданину (клиенту-заемщику) денежных средств должно осуществляться с соблюдением соответствующих требований, предусмотренных ГК РФ, Федеральным законом от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности", Законом Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон РФ "О защите прав потребителей"), Положением о порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения), утвержденным Центральным банком Российской Федерации 31.08.1998 N 54-П (зарегистрировано в Минюсте РФ 29.09.1998 N 1619, далее - Положение), иными документами Банка России.
- В соответствии с пунктом 1 статьи 819 ГК РФ "по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее".
- Согласно пункту 1.7 Положения банк разрабатывает и утверждает соответствующие внутренние документы, определяющие его политику по размещению (предоставлению) денежных средств, в том числе правила кредитования клиентов банка. Однако содержание указанных документов в любом случае не должно противоречить законам и иным правовым актам (в первую очередь соответствующим положениям главы 42 "Заем и кредит" ГК РФ).
- Пункт 1 статьи 16 Закона РФ "О защите прав потребителей" императивно закрепляет положение о том, что "условия договора, ущемляющие права потребителя по сравнению с правилами, установленными законами или иными правовыми актами Российской Федерации в области защиты прав потребителей, признаются недействительными". Поэтому, принимая во внимание факт того, что согласно пункту 1 статьи 1 Закона РФ "О защите прав потребителей" отношения с участием потребителей регулируются в первую очередь нормами ГК РФ, включение ответчиком в кредитные договоры с потребителями условий, ущемляющих права потребителей по сравнению с правилами, установленными непосредственно ГК РФ, также будут определять для банка состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.8 КоАП РФ.
- Также, в целях дополнительного и своевременного подтверждения наличия события административного правонарушения на стадии его доказывания, целесообразно в каждом случае, связанном с проведением административного расследования, добиваться отражения в самом протоколе об административном правонарушении, составляемом по его окончании (часть 6 статьи 28.7 КоАП РФ), как объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, так и показаний потерпевшего, а также свидетелей, при наличии таковых (часть 2 статьи 26.3 КоАП РФ).
- Кроме того, с учетом общих требований, закрепленных частью 3 статьи 25.2 КоАП РФ, участие потерпевшего должно быть обеспечено при рассмотрении соответствующего дела об административном правонарушении.
- Учет вышеизложенных рекомендаций должен повысить эффективность работы по рассмотрению соответствующей категории жалоб граждан и минимизировать (исключить) за счет более тщательного, четкого и последовательного соблюдения процессуальных требований КоАП РФ факты обжалования банками выносимых по делам об административных правонарушениях в области потребительского кредитования постановлений по формальным основаниям.
- Руководитель
- Г.Г.ОНИЩЕНКО