О концепции единой системы управления муниципальным долгом Галичского района
- Принято
- Главой самоуправления Галичского района (Костромская обл.)
- В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, п. 3 постановления губернатора Костромской области от 8 октября 2003 года N 505 "О концепции единой системы управления государственным долгом Костромской области" постановляю:
- 1. Утвердить концепцию единой системы управления муниципальным долгом Галичского района согласно приложению.
- 2. Финансовому отделу администрации района (Е.В.Сизова) совместно с заинтересованными структурами администрации района подготовить проект постановления "Об утверждении Положения о Муниципальной долговой книге Галичского района".
- 3. Контроль за исполнением настоящего постановления оставляю за собой.
- 4. Настоящее постановление вступает в силу со дня его подписания.
- Первый заместитель
- главы администрации
- Галичского района
- Костромской области
- В.Н.ГУСЕВ
Концепция единой системы управления муниципальным долгом галичского района
- 1. Понятие муниципального долга и системы управления муниципальным долгом
- Определение и состав муниципального долга
- Муниципальный долг Галичского района совокупность долговых обязательств Галичского района.
- В соответствии с действующим законодательством (статья 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации) долговые обязательства Галичского района могут существовать в форме:
- - кредитных соглашений и договоров;
- - займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг Галичского района;
- - договоров и соглашений о получении Галичским районом бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- - договоров о предоставлении муниципальных гарантий Галичского района.
- Понятие системы управления муниципальным долгом и ее основные цели
- Система управления муниципальным долгом представляет собой взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование муниципального долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику района.
- Основными целями управления муниципальным долгом Галичского района являются:
- - сохранение объема муниципального долга на экономически безопасном уровне;
- - сокращение стоимости обслуживания муниципального долга Галичского района;
- - обеспечение исполнения обязательств в полном объеме по наименее низкой стоимости на средне и долгосрочную перспективу.
- Управление муниципальным долгом является составной частью бюджетной политики. В свою очередь, бюджетная политика является составной частью социально-экономической политики района.
- Основные параметры и приоритеты бюджетной политики устанавливаются в прогнозах социально-экономического развития, основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается бюджет района.
- Система управления муниципальным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления муниципальным долгом непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления муниципальным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для недостаточно обеспечивает осуществление централизованной и долгосрочной политики в области управления муниципальным долгом и муниципальных заимствований;
- - не полностью обеспечивает предупреждение возможных финансовых и долговых кризисов, а также принятие оперативных мер по их преодолению;
- - носит фрагментарный и в ряде случаев противоречивый характер.
- В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации муниципального долга. Однако эффективная система управления муниципальным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов.
- Отсутствие нормативной базы о муниципальной долговой книге единого учета и регистрации не позволяет вести единую методологию учета, а также ухудшает возможность по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, следовательно, и бюджетной политики в целом.
- Предоставление муниципальных гарантий Галичского района должно осуществляться только тем субъектам финансовой деятельности, которые имеют высокую степень финансовой устойчивости, конкурентоспособности, эффективности использования заемных денежных средств. Муниципальные гарантии Галичского района должны стимулировать инвестиционную активность и привлекать дополнительные средства для решения задач социально-экономического развития района, структурной перестройки экономики района, развитие ее производственного потенциала. Муниципальные гарантии Галичского района должны предоставляться на конкурсной основе.
- Единая система анализа и оценки рисков, связанных со структурой
- муниципального долга
- В настоящее время размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой муниципального долга. Развитие системы анализа рисков, связанных с управлением муниципальным долгом и осуществлением заимствований, является основополагающим элементом системы активного управления муниципальным долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.
- Система и механизмы планирования в области управления
- муниципальным долгом
- Несмотря на появление отдельных элементов планирования долговой политики в последние годы, следует признать, что в настоящее время не сложилось целостной системы планирования муниципальных заимствований и механизма определения политики в области управления муниципальным долгом. Процесс долгового планирования в значительной степени зависит от развития механизмов и методологии макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии учета в секторе финансирования.
- В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов. Вместе с тем, процесс долгового планирования является в значительной степени самостоятельным процессом, поскольку определяет долговую политику, как в случае благоприятной бюджетной ситуации, так и в случае ее ухудшения.
- Существенное значение имеет и то обстоятельство, что программы муниципальных заимствований разрабатываются и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным долгом. Однако, обеспечение эффективности среднесрочных программ муниципальных заимствований возможно при наличии утвержденных программ социально-экономического развития Галичского района на соответствующий период. В формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.
- Эта взаимосвязь определяет необходимость совершенствования системы управления муниципальным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.
- Система управления муниципальным долгом и исполнение бюджета
- Бюджетный кодекс Российской Федерации законодательно закрепил казначейское исполнение бюджетов и ввел принцип единства кассы, предусматривающей зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществления всех расходов через единый счет бюджета.
- Реализация принципа единства кассы по учету средств бюджета района соответствует повышению эффективности управления средствами бюджета района и позволяет обеспечить сокращение заимствований для покрытия кассовых разрывов бюджета посредством оперативного управления поступлениями и платежами. Система управления муниципальным долгом является по своему экономическому содержанию управлением частью финансовых пассивов района, т.е. "внешней" по отношению к кассовому исполнению бюджета района.
- В то же время управление муниципальными долговыми обязательствами и рисками, связанными с изменением стоимости этих обязательств, оказывает непосредственное влияние на исполнение бюджета в части муниципального долга, а также на кассовое исполнение бюджета. С учетом этого, система казначейского исполнения бюджета должна сочетаться с эффективной системой управления муниципальным долгом.
- 2. Текущая ситуация в области управления муниципальным долгом
- Проблема государственного долга является одной из основных проблем российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны и регионов в целом, так и на направления финансовой и бюджетной политики.
- Объем государственного долга Российской Федерации в настоящее время составляет около 50 процентов ВВП, что является высоким показателем, учитывая зависимость экономики страны от мировой конъюнктуры цен на энергоносители. Объем государственного долга Костромской области составляет 4 процента от ВРП и 69 процентов от суммы собственных доходов областного бюджета.
- Объем муниципального долга Галичского района в 2003 году составил 5 процентов от суммы поступления собственных доходов бюджета района, что обусловлено действующим законодательством. Соотношение суммы муниципального долга Галичского района к собственным доходам бюджета района невысокое. В этой связи текущая ситуация в области муниципальных заимствований характеризуется проведением достаточно взвешенной политики в области заимствований, а также переходом к применению методов активного управления долгом с целью сокращения расходов на его обслуживание.
- Недостатки существующей системы управления муниципальным долгом
- Одним из наиболее существенных недостатков формирующейся в Галичском районе системы управления муниципальным долгом является то, что упомянутая система, в частности, является следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной политикой и политикой в области погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в процессе реализации политики муниципальных заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю муниципальных долговых обязательств. Нередко платежи в пределах одного финансового года концентрируются в пределах двух-трех месяцев конца года, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение бюджета района.
- Кроме того, бюджет должен планироваться таким образом, чтобы в нем была инвестиционная составляющая, чтобы текущие доходы превышали планируемые текущие расходы, а превышение текущих доходов над текущими расходами являлось бы резервом безопасности бюджета района, который, в случае прекращения заимствований, помог стабилизировать финансовую ситуацию и расплатиться с существующими долгами.
- С учетом изложенного, становится ясна необходимость четкого формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной и долговой политики, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между органами, вовлеченными в процесс формирования экономической, бюджетной и денежно-кредитной политики, а также в процесс управления долгом. В отсутствие указанного взаимодействия и координации возможности реагирования системы управления муниципальным долгом на изменение экономических и финансовых условий являются ограниченными, что увеличивает риски крупных потерь и кризисов.
- 3. Цели и принципы совершенствования и развития системы управления муниципальным долгом
- Изложенные выше методологические подходы относительно понятия, роли и места системы управления муниципальным долгом позволяют определить основную задачу совершенствования и развития системы управления муниципальным долгом. Указанная задача заключается, как отмечалось ранее, в усилении влияния и контроля за муниципальным долгом и заимствованиями и постепенном снижении зависимости бюджета района от ситуации в долговой сфере.
- Достижение целей по сокращению стоимости обслуживания муниципального долга и по сохранению объема муниципального долга на экономически безопасном уровне возможно при выполнении системой управления муниципальным долгом следующих задач:
- - повышение эффективности муниципальных заимствований;
- - оптимизация структуры муниципального долга Галичского района;
- - сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
- - обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления муниципальным долгом и муниципальных заимствований.
- Упомянутые задачи могут быть реализованы в случае создания и совершенствования следующих элементов системы управления муниципальным долгом:
- 1) совершенствование правовых основ в области управления долгом;
- 2) создание единой организационной структуры и четких механизмов управления долгом;
- 3) создание единой системы анализа рисков в области управления долгом и финансового анализа долговых операций и заимствований;
- 4) формирование системы стратегического планирования в сфере системы управления муниципальным долгом и оценки эффективности заимствований;
- 5) совершенствование механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового управления средствами бюджета - системой казначейского исполнения бюджета района.
- 4. Организационная структура системы управления муниципальным долгом
- Реформирование системы управления муниципальным долгом Галичского района должно предусматривать четкое определение функций органов местного самоуправления в области управления долгом и порядок их взаимодействия.
- Полномочия органов местного самоуправления
- Функции органов местного самоуправления в области управления муниципальным долгом распределяются следующим образом:
- 1. Собрание депутатов Галичского района устанавливает в решении о бюджете района на очередной финансовый год верхний предел муниципального долга Галичского района, в том числе верхний предел общей суммы муниципальных гарантий Галичского района. Утверждает основные источники и параметры заимствований, включая программу муниципальных заимствований;
- 2. Администрация Галичского района:
- - устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу;
- - определяет организационные основы системы управления муниципальным долгом, утверждает стратегию в области управления муниципальным долгом и финансовыми активами;
- - осуществляет заимствования, реализует долговую стратегию, осуществляет бюджетное планирование в части муниципального долга, источников покрытия дефицита бюджета района и планируемых расходов на обслуживание муниципального долга, проводит анализ заимствований негосударственного сектора экономики, осуществляет обслуживание и погашение муниципального долга Галичского района;
- в лице комитета по экономике и экономическим реформам администрации района участвует в анализе эффективности проектов, финансируемых за счет средств заимствований.
- 5. Основные мероприятия по созданию единой системы управления муниципальным долгом
- Реализация политики по совершенствованию управления муниципальным долгом предполагает:
- - создание нормативно-правовой базы по управлению муниципальным долгом, ведению муниципальной долговой книги;
- - разграничение функций по ведению переговоров, принятию решений в отношении заимствований и управления долгом от функций по мониторингу, анализу и учету долга;
- - совершенствование методологии и механизмов учета муниципальных долговых обязательств;
- - разработка процедур оценки эффективности заимствований, а также методологии анализа портфеля долговых обязательств;
- - установление механизмов и процедур взаимодействия в области кассового исполнения бюджета района и управления муниципальным долгом.
- Таким образом, система управления муниципальным долгом и финансовыми активами в перспективе, должна предоставлять собой единую систему в методическом, учетном и организационном планах.