Об оптимизации форм и методов работы по рассмотрению обращений потребителей
- Принято
- Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
- В 2006 году вступил в силу Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ), регулирующий правоотношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации конституционно закрепленного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.
- Указанный Закон, устанавливающий порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, инкорпорировал большинство положений ранее действующего Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".
- Как и прежний, новый нормативный акт различает следующие виды обращений граждан: предложение, заявление и жалоба. Сохранен запрет на направление жалоб органу или должностному лицу, действия (бездействие) которых обжалуются, а также правила в отношении анонимных обращений. Одновременно увеличен срок рассмотрения обращений граждан до 30 дней (ранее - безотлагательно, не позднее чем в 15-дневный срок).
- Вместе с тем новый закон как регулирующий нормативный акт не охватывает тематику всего массива поступающих обращений, что однозначно закреплено положениями ч. 2 ст. 1 и п. 1 ст. 4 Закона N 59-ФЗ.
- Более того, в соответствии с ч. 1 ст. 9 и п. 4 ч. 1 ст. 10 Закона N 59-ФЗ обязанность рассмотрения обращения гражданина и дача письменного ответа по существу поставлена в зависимость от компетенции органа, в которое поступило соответствующее обращение (орган-реципиент).
- Обращения, не относящиеся к компетенции органа-реципиента, направляются в другие органы в соответствии с их компетенцией с уведомлением гражданина о таком перенаправлении его обращения (п. 5 ч. 1 ст. 10 Закона N 59-ФЗ).
- Положения Закона N 59-ФЗ не регламентируют действия органов-реципиентов в случаях, когда существо обращения гражданина не может быть отнесено к чьей-либо компетенции, а также в случаях, когда обращения не могут быть идентифицированы как предложение, заявление или жалоба (п. п. 1 - 4 ст. 4 Закона N 59-ФЗ), в том числе когда содержание обращения не имеет смысловой (правовой) нагрузки. Поэтому на обращения такого рода положения Закона N 59-ФЗ, в том числе в части сроков их рассмотрения, по мнению Роспотребнадзора, распространяться не могут.
- В силу изложенного "проблема" рассмотрения обращений, не подпадающих под действие какого-либо специального закона (в контексте соответствующих положений ч. 2 ст. 1 Закона N 59-ФЗ), объективно существует в практике всех административных органов.
- Указанные особенности законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения обращений граждан, частично объясняют существенно возросший объем обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления.
- Так, за последние 15 лет количество обращений граждан на нарушение их прав как потребителей возросло примерно в 10 раз. Если в 1993 году Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России) было зафиксировано 16200 обращений потребителей (по данным Государственного доклада "Защита прав потребителей в Российской Федерации в 1992 - 1993 годах"), то в 2007 году количество обращений потребителей в территориальные органы Роспотребнадзора составило 153568 (по данным формы отраслевого ведомственного учета N 1-07 за 2007 год).
- Основную долю этих обращений, общее количество которых по сравнению с 2006 годом также значительно возросло (более чем в 2 раза), составили жалобы, заявления и предложения по различным аспектам нарушения прав потребителей в сфере торговли - 70% (107879 из 153568), 20% обращений (30597 из 153568) касалось вопросов нарушения прав потребителей в сфере предоставления отдельных видов услуг, 10% обращений (15092 из 153568) условно отнесены к категории "прочих".
- Таким образом, анализ структуры обращений потребителей по отдельным секторам потребительского рынка показывает традиционное превалирование жалоб на деятельность торговых организаций, что не в последнюю очередь объясняется сложностью правоотношений, возникающих в сфере предоставления услуг, а в отдельных случаях - объективной невозможностью идентификации правовой природы соответствующих отношений, предметом которых служат "услуги" или "работы" (наиболее "непрозрачной" в этой связи, с точки зрения правовой квалификации возникающих правоотношений, выглядит жилищно-коммунальная сфера).
- Во многом из-за этого вопросы оказания услуг и выполнения работ законодательством о защите прав потребителей не различаются и регулируются (в соответствующей части) положениями одной главы III Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон N 2300-1).
- Тем не менее, сложность анализа правоотношений в сфере оказания услуг (выполнения работ) вызывает у потребителей боязнь реализации самозащиты права и, как следствие, пониженную гражданскую активность (смирение с существующим положением и отказ от восстановления нарушенного права). Определенное влияние на эту тенденцию оказывает высокая стоимость услуг профессиональных правозащитников при отсутствующем государственном механизме предоставления бесплатной адвокатской помощи потребителям.
- При этом осуществление административных функций Роспотребнадзора, в том числе в области судебной защиты прав потребителей (в форме дачи заключения по гражданскому делу и предъявление заявлений в защиту неопределенного круга потребителей), не может заменить основополагающих принципов судебной защиты гражданских прав, что установлено ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), а также прав потребителей, что закреплено ст. 17 Закона N 2300-1.
- Между тем, как показывает практика работы с жалобами и заявлениями граждан, ответы Роспотребнадзора и его территориальных органов на обращения потребителей о порядке реализации и защиты их прав через систему судебных органов нередко вызывают негативную реакцию у заявителей и, как следствие, новый поток жалоб. В некоторых случаях потребители вместо концентрации на защите своих законных интересов от лица, допустившего нарушение их прав, направляют все усилия на обжалование действий административных органов, в том числе через реализацию положений главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", что в определенной степени препятствует должному исполнению Роспотребнадзором государственных функций в установленной сфере деятельности (прежде всего, через втягивание квалифицированных кадров в необоснованные судебные тяжбы).
- По этой причине в ряду важнейших средств разрешения такого рода проблем следует считать реализацию потребителями права на просвещение, установленного ст. 3 Закона N 2300-1, согласно положениям которой право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей обеспечивается, в том числе "посредством организации системы информации потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав".
- В связи с необходимостью удовлетворения бытовых потребностей каждый гражданин участвует в экономическом обороте товаров, работ и услуг, совершая разного рода покупки, заключая те или иные договоры - письменные или устные. Развитие рыночных механизмов в России привело к огромной массе вариаций потребительского поведения населения, требующих осознанного выбора с целью совершения сделок.
- Множественные коллизии норм специального и общегражданского законодательства, появление хозяйствующих субъектов, не легализированных должным образом в гражданском обороте, лавина рекламной и при этом нередко недостоверной информации, факты нахождения на рынке некачественной продукции, контрафактных и небезопасных товаров - все это в своей основе, так или иначе, имеет нарушение права потребителей на своевременную, полную, достоверную информацию и, в конечном счете, приводит к невозможности качественного удовлетворения гражданами соответствующих жизненных потребностей.
- В этой связи все большую значимость в работе Роспотребнадзора по реализации государственной потребительской политики приобретает организация системы правового образования потребителей и предпринимателей, усиление превентивных мер в области защиты прав потребителей. Цель создания такой системы - формирование у населения устойчивых навыков грамотного поведения на потребительском рынке, привитие потребительской культуры, возможность реализации самозащиты права.
- Основными направлениями деятельности Роспотребнадзора по повышению уровня правовых знаний граждан в области защиты прав потребителей являются:
- систематическое информирование потребителей о работе территориальных органов Роспотребнадзора, их структурных подразделений и подведомственных организаций, в том числе посредством организации "горячих линий" с использованием средств электросвязи;
- ежегодные мероприятия по проведению Всемирного дня защиты прав потребителей (15 марта);
- формирование основ потребительской культуры населения через средства массовой информации;
- повышение уровня потребительского образования через издание специальной литературы, в том числе электронных изданий;
- проведение специализированных, в том числе целевых, мероприятий совместно с общественными объединениями потребителей, а также при непосредственном участии самих потребителей;
- стимулирование хозяйствующих субъектов к добросовестному информированию потребителей, обеспечивающему транспарентность потребительских характеристик товаров (работ, услуг) и связанных с их оборотом обязательств;
- формирование потребительских инфотек, а также содействие информационно-просветительской работе публичных библиотек в области защиты прав потребителей;
- непосредственное консультирование потребителей по вопросам защиты их прав, в том числе в рамках работы общественных приемных;
- дистанционная работа с потребителями и предпринимателями через сеть Интернет, в том числе организация on-line консультаций и каналов "обратной связи".
- Необходимость внедрения инновационных форм работы с населением обусловлена тем, что с развитием инфокоммуникационных технологий численность нуждающихся в помощи потребителей объективно увеличивается за счет населения удаленных муниципальных образований, что заставляет искать новые, максимально адекватные современным условиям модели и подходы в разрешении вопросов по существу в целях повышения эффективности защиты прав потребителей.
- В этой связи, а также по итогам анализа работы с обращениями граждан в 2007 году, выявившим ряд недостатков на указанном направлении, Роспотребнадзор обращает внимание территориальных органов на следующие особенности порядка рассмотрения обращений граждан на нарушение их потребительских прав:
- 1. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона N 59-ФЗ "граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам".
- В отличие от положений ранее действовавшего Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" последствия несоблюдения гражданами обязательных требований к обращению установлены только в отношении наличия фамилии и почтового адреса для ответа заявителю - в таких случаях ответ на обращения не дается (ч. 1 ст. 7 и ч. 1 ст. 11 Закона N 59-ФЗ).
- Закон не регламентирует действия органа, получившего обращение, в случаях отсутствия смысла (сути) обращения или личной подписи лица, от имени которого направлено обращение, то есть обязательных реквизитов обращений граждан (ч. 1 ст. 7 Закона N 59-ФЗ).
- В таких случаях, прежде всего, подлежит установлению факт применимости к обращениям такого рода правил, установленных Законом N 59-ФЗ, а также общих положений законодательства и/или ведомственных нормативно-распорядительных документов, регламентирующих деятельность Роспотребнадзора и его территориальных органов, в том числе административных регламентов.
- Так, по смыслу главы 10 ГК РФ и с учетом положений ст. 6 ГК РФ правила, установленные для представительства, могут применяться при направлении обращений граждан и их рассмотрении государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом полномочия представителя (поверенного) должны быть удостоверены должным образом (доверенностью). По общепринятому правилу допускается подтверждение полномочий представителя копией доверенности, не вызывающей сомнений в ее достоверности (фотокопия, ксерокопия и т.п.).
- Полномочия адвоката на представление интересов доверителя при направлении обращения в органы государственной власти также подтверждаются доверенностью (п. 2 ст. 6 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"), поскольку Закон N 59-ФЗ не устанавливает возможности использования ордера на исполнение поручения.
- Обращения организаций и объединений, а также индивидуальных предпринимателей, как в своих интересах, так и в интересах потребителей (третьих лиц), не могут быть идентифицированы как обращения граждан и не подлежат рассмотрению в порядке, установленном положениями Закона N 59-ФЗ.
- При этом особенности рассмотрения обращений объединений потребителей (их ассоциаций, союзов), связанные с реализацией ими своих полномочий, установлены п. 2 ст. 45 Закона N 2300-1.
- 2. В соответствии с положениями ст. 4 Закона N 59-ФЗ под обращением гражданина понимается "направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления". При этом существо видов обращений раскрывается в п. п. 2 - 4 указанной статьи.
- Особенности устного обращения гражданина, подразумевающего личный прием с предъявлением документа, удостоверяющего личность, раскрываются в ч. 3 ст. 13 Закона N 59-ФЗ. При этом "содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов".
- Указанное, в частности, означает, что такого рода устное обращение гражданина в контексте положений Закона N 59-ФЗ (в отличие от иных устных консультаций граждан) может быть положено в основу проведения мероприятия по контролю или явиться основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования.
- Такая форма обращений граждан подлежит соответствующему статистическому учету (графа 4 таблицы 5 формы отраслевого статистического наблюдения N 1-07 "Сведения о деятельности территориальных органов Роспотребнадзора") и не может подменяться иными устными консультациями граждан, в том числе по каналам связи, проводимыми как в процессе текущей работы территориальных органов Роспотребнадзора, так и по "горячим линиям".
- 3. Рассмотрение обращений граждан на нарушения их прав как потребителей начинается с установления факта наличия потребительских правоотношений как таковых с учетом положений преамбулы Закона N 2300-1.
- При этом следует учитывать положения гражданского законодательства, устанавливающего общие принципы оборотоспособности объектов гражданских прав, в том числе товаров, работ и услуг (ст. ст. 128 и 129 ГК РФ).
- В случае, если события, описанные в обращении гражданина, не свидетельствуют о наличии потребительских правоотношений, то заявителю направляется сообщение об этом, за исключением случаев, когда обращение подлежит направлению на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией (п. 5 ч. 1 ст. 10 Закона N 59-ФЗ).
- 4. Обращения граждан на нарушения их потребительских прав подлежат обязательной проверке на предмет определения круга субъектов, интересы которых затрагиваются описанными в обращении событиями, а также рассмотрению с точки зрения системного характера таких событий с целью установления меры (формы) реагирования.
- В случае, если события, описанные в обращении гражданина, затрагивают исключительно его личные имущественные права как потребителя и при этом отсутствуют признаки наличия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении, заявителю дается ответ о порядке судебной защиты его прав на основании положений п. 1 ст. 11 ГК РФ и п. 1 ст. 17 Закона N 2300-1 с одновременным разъяснением оснований возможного участия территориального органа Роспотребнадзора в такой защите, установленных гражданским процессуальным законодательством и законодательством о защите прав потребителей.
- В частности, заявителю разъясняется порядок привлечения по его инициативе государственного органа для вступления в судебный процесс для дачи заключения по делу на основании ст. 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и п. 3 ст. 40 Закона N 2300-1. В необходимых случаях гражданину может быть оказано содействие в составлении соответствующего заявления-ходатайства в суд.
- Такая форма участия Роспотребнадзора и его территориальных органов в судебных делах является основной при защите прав конкретных потребителей.
- При этом следует иметь в виду, что по смыслу гражданского процессуального законодательства суд до вынесения решения по первой инстанции не может отказать в удовлетворении такого заявления-ходатайства лицу, участвующему в деле (территориальный орган Роспотребнадзора также вправе вступать в дело по своей инициативе).
- Воспрепятствование со стороны органов судебной власти вступлению территориальных органов Роспотребнадзора в судебный процесс для дачи заключения по делу в целях защиты прав потребителей в дальнейшем может служить одним из оснований для отмены судебных актов (вследствие неправильного применения норм процессуального права, которое привело к неправильному разрешению дела).
- В отдельных случаях, с учетом социального положения заявителя или иных значимых факторов, территориальный орган Роспотребнадзора может принять решение о реализации его полномочий на участие в судебном процессе по защите прав конкретного потребителя в качестве заявителя с обязательным процессуальным соучастием потребителя, в интересах которого подано исковое заявление (на основании ч. 1 ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и п. 2 ст. 40 Закона N 2300-1).
- 5. В случаях, когда события, описанные в обращении гражданина, затрагивают законные интересы неопределенного круга потребителей, территориальный орган Роспотребнадзора может принять решение о предъявлении в суд заявления о признании противоправными действий соответствующего лица в отношении неопределенного круга потребителей.
- При этом Роспотребнадзор не связан доводами заявителя и не обязан сообщать ему о принятом решении. В таких случаях ответ на обращение гражданина, послужившего поводом для принятия решения о предъявлении иска, дается в общем порядке.
- Предъявлению искового заявления в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга потребителей должна предшествовать необходимая подготовка, основанная на использовании полномочий Роспотребнадзора как административного органа. В частности, могут быть проведены соответствующие внеплановые мероприятия по контролю, а при наличии оснований - возбуждены дела об административном правонарушении.
- Результаты таких действий территориальных органов Роспотребнадзора могут быть использованы для формирования доказательной базы по гражданскому делу в защиту прав и законных интересов неопределенного круга потребителей.
- Ввиду преюдициальной силы принимаемых судом решений по подобной категории дел такая форма реализации полномочий Роспотребнадзора и его территориальных органов является исключительной и должна использоваться только в обоснованных случаях.
- Подобная исключительность также распространяется на случаи реализации Роспотребнадзором и его территориальными органами полномочий, установленных п. 2 ст. 40 Закона N 2300-1, связанных с предъявлением в суд заявлений о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя), поскольку основанием для принятия соответствующего решения суда может быть только неоднократное или грубое нарушение установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации прав потребителей.
- 6. В случаях, когда обращение гражданина является основанием для проведения внепланового контрольно-надзорного мероприятия, а также возбуждения дела об административном правонарушении (одного или нескольких), следует иметь в виду, что законодательство Российской Федерации не вменяет в обязанность административных органов сообщать заявителю о подробных результатах соответствующей деятельности Роспотребнадзора (его территориальных органов), кроме случаев, когда заявитель является участником производства по делу об административном правонарушении.
- В случае предъявления требований такого рода со стороны граждан территориальные органы Роспотребнадзора разъясняют заявителям их права в пределах своей компетенции, а в необходимых случаях сообщают порядок получения запрашиваемых сведений (в частности, через судебный запрос).
- 7. В случаях выявления событий, имеющих системный характер, выходящий за пределы регионального уровня, территориальные органы Роспотребнадзора информируют об этом центральный аппарат Роспотребнадзора. При этом в числе соответствующих информационных материалов, среди прочего, следует представлять копии обращений граждан, послуживших поводом для обнаружения соответствующих событий. Кроме того, для необходимого анализа в обязательном порядке направляются копии значимых документов административной и судебной практики.
- Просим учесть вышеназванные рекомендации в целях повышения эффективности работы, связанной с рассмотрением обращений потребителей.
- Руководитель
- Г.Г.ОНИЩЕНКО